Toda proposición que contenga razones debe ser considerada, evaluada, debatida, y enriquecida para su eventual aceptación o rechazo. Esto es un signo esencial de la democracia y una regla para la mejor convivencia y el avance en todas las áreas del saber humano. Este es el caso de la iniciativa de reforma constitucional al poder judicial enviada por el presidente Andrés Manuel López Obrador. En este artículo propongo razones sobre aspectos que podrían enriquecerse y cuáles deberían esperar un análisis más ponderado y un debate más amplio. En particular me centro en el proceso de designación del personal con funciones jurisdiccionales que se contiene en la propuesta de reforma del llamado Plan C.
La iniciativa ha causado revuelo y en gran parte rechazo entre especialistas de derecho y analistas políticos que la han comentado. Esto no es extraño. La idea de elegir por voto popular a las y los ministros de la Suprema Corte y al resto de las y los jueces entra en contradicción con los esquemas bajo los cuales nos hemos formado la profesión jurídica en México. Sin embargo, al parecer, no lo es tanto al preguntársele a la opinión pública en general.
El principal argumento explícito en la iniciativa de reforma es el de legitimidad del poder judicial en un sistema democrático.1 El argumento no es menor si consideramos que está documentado por investigaciones empíricas que la legitimidad de toda autoridad, y en particular del poder judicial, tiene un impacto positivo en el cumplimiento voluntario de la ley, la seguridad jurídica, e incluso en el desarrollo socioeconómico de un país o región, entre otras.2 Sin duda, la forma de designación de sus operadores es uno de los elementos que contribuyen a la legitimidad del poder judicial. No es la única y posiblemente no es la de mayor peso. No debemos olvidar que el componente central de la legitimidad de la función de las y los jueces se encuentra en la razonabilidad, equidad, imparcialidad y justicia de sus procesos y sus decisiones. Esto incluye que sus procesos y decisiones sean entendibles y acordes con el contexto y realidad del conflicto particular y en general de la sociedad en que se inscriben.
Entremos en materia. Llamaré a los ministros de la Suprema Corte, magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral federal y del nuevo Tribunal de Disciplina Judicial propuesto los altos jueces del sistema judicial federal. Y considero que el nombramiento por elección popular de estos altos jueces puede ser positiva con algunos ajustes para su fortalecimiento. Pero sostengo que la designación de magistrados y jueces federales y locales debe esperar y permitir un análisis más ponderado y un debate más amplio. Explicaré las razones de estas afirmaciones.
Actualmente la designación de los altos jueces es de naturaleza política y continuaría siendo política bajo la reforma judicial propuesta. En el sistema actual, no queda más que confiar que las propuestas enviadas por el poder ejecutivo federal sean adecuadas y la elección del Senado sea la más acertada. ¿Quién es el elector en realidad? Depende en gran parte de la relación entre estos dos poderes. Prácticamente los únicos requisitos de competencia profesional actualmente son que las y los candidatos sean licenciados en derecho y se hayan recibido diez años antes de su designación. En otras palabras, el mínimo para ser abogado y el paso del tiempo. Ninguno de los poderes necesita justificar su selección de candidatos que se puede deber a una diversidad de factores, y no necesariamente a su idoneidad.
La iniciativa de reforma propone que sean todos los poderes quienes puedan realizar propuestas y no sólo el ejecutivo. Esto es una mejora sobre el actual sistema. Entre más propuestas, incluidas las del mismo poder judicial, se enriquece la posibilidad de decisión y los perfiles. Abre la posibilidad adicionalmente a que las y los jueces y/o magistrados que han dedicado su vida profesional a la impartición de justicia sean considerados para ser altos jueces del sistema. Por lo menos eso es lo que se esperaría de otorgar al poder judicial la posibilidad de presentar candidatos.
Una vez elaboradas las propuestas, las listas se someten a la decisión del electorado. En vez de ser el Senado será la ciudadanía quien elija de entre los perfiles propuestos. Esto por lo menos reduce la posibilidad de que la designación recaiga en consideraciones de negociaciones entre partidos políticos. La reforma propone candados para evitar influencia indebida en la elección: no se permite el financiamiento público o privado a las campañas, y las y los candidatos no pueden hacer proselitismo por sí mismos o interpósita persona, salvo el empleo de los tiempos oficiales otorgados por el organismo electoral y los debates que éste organice o aquellos por medios de comunicación de forma gratuita y con respeto a la equidad. Este es un punto fundamental. Aquí propondría establecer como obligación constitucional que las personas candidatas participen en los debates organizados por el órgano electoral nacional. El debate es uno de los medios más relevantes para que la ciudadanía conozca sus perfiles y competencias.
En síntesis, una designación política actual de personas ministras de la Suprema Corte y de magistradas de la Sala Superior Tribunal Electoral, se sustituye por otra designación política, pero con una mucha mayor pluralidad de participación en la decisión, incluida la ciudadanía en general. Propondría adicionar por lo menos el requisito de diez años de ejercicio del derecho o dedicación a la docencia e investigación del derecho en México -y no sólo como establece la iniciativa diez años de haberse titulado como abogado-. Diez años constituyen un mínimo que permite entender bien el sistema jurídico y reflexionar sobre sus retos, limitaciones y oportunidades.
¿Por qué no el resto de las y los jueces? Considero requiere mayor análisis y debate. Ofrezco tres razones principalmente: a) la magnitud del cambio y de la organización de las elecciones debe ponderarse adecuadamente; b) la naturaleza de la función y de la impartición de justicia es diferenciada entre altos jueces del sistema y el resto y; c) los procesos de designación por concurso de oposición constituyen un medio de designación que vale la pena reconsiderar y fortalecer.
La magnitud del cambio es un punto relevante. Organizar y realizar un proceso electoral para designar nueve ministras y ministros de la Suprema Corte, siete del Tribunal Electoral federal y cinco del Tribunal de Disciplina Judicial es factible, aun en el escenario propuesto por la reforma para que en la próxima elección haya un recambio completo. Sin embargo, en el caso del resto de las y los jueces estamos hablando en principio de un universo cercano a 1,500 personas a nivel federal y alrededor de 3,500 a nivel local. Representa una elección del 25% de la magnitud de la elección de este año 2024, que fue la más grande de la historia de México. Esto significaría a nivel federal realizar cerca de 9,600 propuestas para las listas de candidatas y candidatos a cargo de magistrados de circuito y jueces de distrito y alrededor de 21,000 a nivel nacional para cargos de jueces y magistrados locales. Este proceso por sí mismo representaría un reto monumental para los tres poderes involucrados en el mismo, que se repetiría cada seis años. Esto sin descontar el costo de los procesos electorales correspondientes que sería muy alto y, de manera responsable, se deberían de ponderar.
Asimismo, hay que considerar que esta reforma tendría otro costo altísimo presupuestalmente toda vez que hay que indemnizar a todas y todos los jueces salientes, esto sin considerar que se podrían generar una serie de afectaciones y litigios en materia de derechos laborales y demás derechos humanos implicados.
Aunado a lo anterior se debe meditar que la elección popular se reserva en el sistema democrático para los altos mandos, no para el resto de los servidores públicos. No se elige a los secretarios de estado, a los directores generales, a los titulares de los órganos de control, ni a los coordinadores de las oficinas de las y los senadores y diputados, aun cuando en muchos casos tengan un efecto importante sobre las políticas públicas, acciones de gobierno y las leyes. Esto por razones de percepción de representatividad y por funciones. El impacto en el electorado es diferenciado y entre más amplia y distante a la representatividad, la elección tiende a tener menor interés para la ciudadanía con el riesgo de afectar su legitimidad. Sus funciones son diferenciadas. Las y los ministros de la Corte establecen precedentes obligatorios para el resto del poder judicial, que, de alguna manera, a través de la interpretación de los derechos humanos, también son obligatorios para el resto de las autoridades. Las y los jueces de distrito y magistrados de circuito y las y los jueces locales, en cambio resuelven controversias entre particulares, incluido el juicio de amparo a nivel federal.
Tercero, los concursos de oposición constituyen un mecanismo que bien implementados fortalecen la excelencia, profesionalismo e independencia de los poderes judiciales. En México se empezaron a implementar a partir de 1999 aproximadamente. El proceso fue gradual y no libre de tropiezos, pero hoy en día a nivel federal personas juezas y magistradas de circuito ingresan por concurso y en gran parte de los estados de la República, por lo menos las y los jueces. Vale la pena ponderar la experiencia y realizar estudios serios sobre mejores prácticas en sistemas de concurso y estándares de evaluación que respondan de la mejor manera al tipo de perfil de juez que requiere la sociedad mexicana hoy en día. Con ello valdría la pena considerar si la reforma en materia del resto de las y los jueces que no sean altos mandos debería constitucionalmente fijarse a través de concursos de oposición abiertos, libres y públicos y regular estándares apropiados para su realización a nivel nacional. Estos fomentan contar con personas juzgadoras que no le deben a nadie su designación, sino a su propio mérito, preparación y perfil, en condiciones de equidad. ¿Cuál es parte del problema todavía? Que en el país no todas y todos los jueces, y mucho menos las y los magistrados locales, obtuvieron su designación por concurso de oposición, debido a que algunos continúan por designación mediante otros sistemas y, en la mayoría de los casos, los concursos de oposición no aplican para las y los magistrados locales.
Uno de los problemas todavía presentes para la impartición de justicia en México es el esfuerzo de gobernadores estatales por cooptar y controlar sus poderes judiciales locales a través de la designación de magistradas y magistrados. Esto se podría empezar a resolver a través de considerar una de dos propuestas. La primera sería establecer constitucionalmente que todas y todos los jueces y magistrados del país (primera y segunda instancia), sin excepción, tengan que ser designados mediante concurso de oposición libre, abierto y público. La segunda sería eliminar el sistema de apelación, como sucede hoy en día en materia laboral y mercantil. Ello reduciría la extensión de los juicios y adelgazaría los costos presupuestales de los poderes judiciales. El amparo permanecería como la instancia de revisión constitucional. Esta última propuesta requiere mayor estudio y tendría que ser objeto de otro comentario más amplio.
Para ir cerrando, quisiera referirme al argumento de la corrupción en el poder judicial. Este argumento ha sido central en el mensaje del Poder Ejecutivo y en fechas recientes he escuchado un argumento derivado en el sentido de que la corrupción o “el problema” se encuentra en la justicia local y no la federal. La realidad es que no contamos con información empírica suficiente que pudiera indicarnos la naturaleza, extensión o fenomenología de la corrupción en el poder judicial tanto a nivel federal como local. La información se basa principalmente en información anecdótica, en la baja percepción de confianza en población abierta y en la retórica política. No niego que seguramente, como en todo ámbito de gobierno existe corrupción, pero lo importante para combatir efectivamente este mal social es contar con información confiable que permita generar políticas públicas efectivas, incluso en procesos de investigación y sanción.
Para entender la baja percepción de confianza en el poder judicial/sistema judicial hay que considerar primero que este poder es el menos conocido en México. Esto debe cambiar. La ciudadanía tiende a poner en la misma canasta o evaluar con el mismo efecto, la actuación de jueces y la actuación de ministerios públicos y policías, especialmente cuando las preguntas están orientadas al tema de seguridad y procuración de justicia.3 En estudios de percepción de confianza más focalizados, al preguntársele a las partes en un proceso que califiquen el trato recibido y la calidad de la impartición de justicia penal en el sistema oral, la calificación de juezas y jueces es muy superior a la recibida por ministerios públicos o policías. Por ejemplo, prácticamente 9 de cada 10 personas participantes en un proceso penal acusatorio consideró que el trato recibido por la o el juez fue justo,4 mientras que sólo el 54.8% de las personas señalaron haber recibido un trato respetuoso por parte del Ministerio Público. En otras palabras, ciudadanos que han participado en juicios penales orales, evalúan muy positivamente la actuación de las personas juzgadoras, no así la de ministerios públicos y policías.
El punto aquí es que el fenómeno de la corrupción debe analizarse con rigor porque depende en gran medida de los incentivos, las oportunidades, el diseño y cultura institucional tanto por materia, como por poder judicial. Los poderes judiciales son de naturaleza diversa, como lo son los poderes ejecutivos, y los incentivos y oportunidades para la corrupción no son iguales en materia familiar o civil, que en materia mercantil o de quiebra, por ejemplo, en donde puede haber en juego millones o miles de millones de pesos. Tampoco son comparables todos los estados o ciertas áreas federales con otras.
El problema que ha sido mejor documentado es posiblemente el del nepotismo en el poder judicial federal.5 Al analizar los resultados de estos estudios es claro que el problema se ha ubicado en familiares designados a puestos que no son propiamente la de jueces y magistrados, sino posiciones inferiores, que no se concursan. Por supuesto se deben redoblar esfuerzos para que esas posiciones sean obtenidas por mérito y no por relaciones familiares y/o favoritismos. Sin embargo, la elección popular de magistrados y jueces no tendría ningún impacto en esa problemática, pero sí tendría un costo muy alto como lo hemos señalado anteriormente.
Por último, el argumento de que el “problema” está en el poder judicial local y no en el federal es un argumento falaz. Se trata de la falacia lógica conocida comúnmente como “el hombre de paja”. El argumento no prueba nada por sí mismo, si no contiene evidencia o sustento. Llevo ya más de una década trabajando con juezas y jueces a nivel local y federal, así como investigando sobre el poder judicial y puedo sostener con plena convicción que existen en la mayoría de los casos jueces profesionales y comprometidos. Jueces que no ganan el salario de un ministro de la Suprema Corte, ni de sus secretarios de acuerdos, pero que tienen una carga mayor de trabajo y muchas veces una responsabilidad tan trascendente como aquellos, al dirimir los conflictos que aquejan directamente a la ciudadanía. No es fácil la función de juez. Es posiblemente una de las responsabilidades más altas del sector público y desde mi perspectiva la que debería ser una de las más apreciadas en las diversas funciones que realizamos las y los abogados. Por ello es imprescindible continuar fortaleciendo al poder judicial. La reforma contiene algunos pasos positivos en esa dirección, especialmente en cuanto a la designación por elección de los altos jueces del sistema, la composición de la Corte, y la intencionalidad de la independencia de su órgano administrativo y el fortalecimiento de la disciplina judicial. Estos dos últimos aspectos también requieren ser enriquecidos para lograr su efectividad y el respeto al debido proceso, pero esto también excede el alcance de este comentario. Para el resto de las designaciones y una reforma de mayor profundidad que sin duda es necesaria deberíamos ponderar con mayor cuidado y con más tiempo de discusión y análisis, las mejores políticas públicas y modificaciones para realizarla.
POR ALEJANDRO POSADAS URTUSUÁSTEGU
